Op 9 maart 2015 publiceerde de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), in samenwerking met het IPO, de UvW en het ministerie van BZK nieuwe modelgedragscodes voor politiek ambtsdragers, één voor (dagelijks) bestuurders en één voor volksvertegenwoordigers. Het is de bedoeling dat later dit jaar ook de bijbehorende handreiking wordt geactualiseerd.
De integriteitspraktijk blijkt weerbarstig: de regels van het spel zijn aan interpretatie onderhevig en de immer kritische buitenwacht stelt hoge eisen aan politiek ambtsdragers. Dat vraagt om een code die houvast biedt. Toch?
Slechte recensies voor eerdere modelcode
De nieuwe modelgedragscodes vervangen de versie die in oktober 2013 werd gelanceerd. De versie uit 2013 bevatte onder meer kernbegrippen als onafhankelijkheid en openheid, als leidende waarden voor politiek ambtsdragers. Directe aanleiding voor de nieuwe modelgedragscode is het feit dat de versie uit oktober 2013, op zijn zachtst gezegd, niet met gejuich werd ontvangen. Eerder merkte ik al op dat de in dat stuk gehanteerde, veelal open normen op zijn minst ambigu zijn en daardoor te weinig handvat bieden voor de veelheid aan situaties waarin politiek ambtsdragers verzeild kunnen raken. Ook waren er andere kritische geluiden, onder meer vanwege het feit dat de code geen onderscheid maakte tussen de rol van het bestuur en die van de volksvertegenwoordiging.
Door een enkeling werd ook de verscheidenheid in codes bij verschillende gemeenten als bezwaarlijk gezien, omdat dit mogelijk zou leiden tot verschil in behandeling van mensen met eenzelfde ambt. Dat doet naar mijn mening echter weinig recht aan de couleur locale – nog afgezien van het feit dat in onze ervaring een groot deel van de gemeenteraden de modelgedragscode zonder al te veel bespiegelingen vaststelt. En juist daarin schuilt het gevaar dat de code slechts een dode letter is. Met couleur locale doel ik overigens op de omstandigheid dat bijvoorbeeld de grootte van een gemeente van invloed is op de integriteitsvraagstukken die kunnen spelen.
Een verbetering?
Enfin, de VNG c.s. lijken zich de kritiek te hebben aangetrokken, getuige de nieuwe modelgedragscodes. Uitgangspunt in de nieuwe codes lijkt te zijn om terug te keren naar de (juridische) basis. In de nieuwe codes wordt consequent het wettelijk kader weergegeven, als fundament voor de bepalingen die kennelijk zijn bedoeld als een verdere uitwerking van datzelfde wettelijk kader. Op zichzelf is dat toe te juichen, gelet op de beperkte juridische status van een gedragscode. Het is en blijft immers een vorm van zelfregulering.
De opbouw in de codes van 2013 en 2015 is nagenoeg dezelfde: na enkele algemene bepalingen, volgen bepalingen over belangenverstrengeling, de omgang met informatie en geschenken en het gebruik van voorzieningen.
Toch zijn er ook enkele opmerkelijke verschillen, bijvoorbeeld ten aanzien van het onderwerp belangenverstrengeling. Waar de code uit 2013 voorzag in bepalingen over het melden van financiële belangen, het voorkomen van bevoordeling en het borgen van de onafhankelijke positie van de politiek ambtsdrager, beperken de codes uit 2015 zich tot bepalingen ten aanzien van (formele) functies. In de nieuwe code voor (dagelijks) bestuurders wordt geregeld op welke wijze bestuurders nevenfuncties moeten melden en worden bepalingen tegen een ‘draaideurconstructie’ geïntroduceerd. De nieuwe code voor volksvertegenwoordigers volstaat met een uitwerking van de wettelijke verplichting om nevenfuncties openbaar te maken.
Nu de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State vanaf 2013 haar koers ten aanzien van het onderwerp ‘belangenverstrengeling’ lijkt te hebben gewijzigd, is enige terughoudendheid in de nieuwe modelgedragscode begrijpelijk; nieuwe casussen waarin de ingezette lijn wordt bestendigd, zouden wellicht wenselijk zijn. Maar een weergave of interpretatie van de koers van de Afdeling Bestuursrechtspraak ontbreekt in de nieuwe modelcodes. Ook een bespiegeling over de vraag waarom de onafhankelijke oordeelsvorming van een politiek ambtsdrager belangrijk is, ontbreekt. Men lijkt er met de nieuwe opzet bewust van weg te willen blijven.
Daarmee ontstaat de vraag of de modelgedragscodes wel de handreiking bieden die in de praktijk toch zo vurig gewenst lijkt. Als bureau worden wij geregeld benaderd door politiek ambtsdragers die worstelen met de vraag welke opstelling in gevallen van dreigende belangenverstrengeling gewenst is. Soms gaat het om een collega-politicus wiens handelen met argusogen wordt bekeken, maar veel vaker vraagt men advies over de eigen handelwijze. Waarden als onafhankelijkheid, transparantie en openheid bieden dan veelal uitkomst. Een gedragscode kan in dat geval richting geven, ook op procesmatig niveau. In het licht van de geformaliseerde verantwoordelijkheid van de burgemeester om de bestuurlijke integriteit te bevorderen, was het een overweging waard geweest om de burgemeester een rol toe te bedelen; niet als scheidsrechter, maar als procesbegeleider.
Van mores naar compliance
Krachtens de Gemeentewet zijn gedragscodes voor B&W en raad verplicht. Kijken wij in de wetsgeschiedenis naar de gedachte achter de invoering van de gedragscodes, dan blijkt dat gedragscodes zijn bedoeld om de integriteit van college- en raadsleden te waarborgen. Expliciet wordt daarbij aangehaald dat zij bepalingen kunnen bevatten over – onder meer – zakelijke belangen en minder geschikte nevenfuncties. Door de gedragscodes beschikt de raad over een extra controle-instrument, maar maakt de raad bovendien zichzelf beter controleerbaar, zo wordt gesteld.
Dat controle-instrument is in het afgelopen decennium echter niet altijd even effectief gebleken – zo realistisch moeten we zijn. Dat heeft in mijn optiek vooral te maken met het feit dat de gedragscode veelal pas uit de kast werd gehaald, op de momenten dat het spannend werd. De mores binnen college en raad waren slechts zelden onderwerp van gesprek, terwijl dat juist in een grijs gebied zeer waardevol kan zijn.
Tot slot
Uit wetenschappelijke inzichten volgt dat een effectief integriteitsbeleid vraagt om een goede balans tussen het hanteren van duidelijke nomen en een (organisatie)cultuur waarmee men zich (intrinsiek) kan identificeren. Het betreft hier het klassieke evenwicht tussen naleven (van normen) en nastreven (van waarden). Door het accent te leggen op het wettelijk kader, komen de nieuwe modelgedragscodes weliswaar tegemoet aan de (juridisch georiënteerde) kritieken, maar bieden zij geen passend antwoord op de vraag hoe met elkaar een cultuur van openheid en transparantie te creëren. Overigens hebben de modelgedragscodes die pretentie wellicht ook niet.
Wat resteert, is een tweetal nieuwe modelgedragscodes die in feite niet veel meer doen dan nadere instructies bieden voor zaken die in de praktijk waarschijnlijk maar zelden leiden tot discussie.
Meer weten? Neem gerust contact op.
