Volgens de website van Justis zijn er in 2020, 1.193.728 Verklaringen omtrent het Gedrag (VOG) aangevraagd. Daarvan zijn ‘slechts’ 2.524 aanvragen geweigerd. Inmiddels zijn er twee wetsvoorstellen rondom de VOG reeds door de Tweede Kamer goedgekeurd waardoor de VOG steeds meer en wijdverspreid zijn intrede doet als een instrument om integriteitsschendingen te voorkomen. Het aantal VOG-aanvragen zal naar verwachting de komende jaren dan ook alleen maar toenemen. De vraag is of dit wel een goede ontwikkeling is. Zal de kans op integriteitsschendingen en malversaties de komende jaren afnemen als de VOG als screeningsinstrument voor het aannemen van personeel steeds dieper verankerd raakt? Als we daarnaast kijken naar de cijfers van het afgelopen jaar (2020) en het percentage aanvragen dat in 2020 is geweigerd, slechts 0,2 %, dan vraag ik mij ook af of we met het dieper verankeren van de VOG als screeningsinstrument niet met hagel schieten.
Nieuwe wetsvoorstellen VOG
In deze blog neem ik jullie graag mee in de twee genoemde wetsvoorstellen. Het eerste wetsvoorstel betreft het wetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren bestuur dat op 31 augustus 2020 bij de Tweede Kamer is ingediend. Dit wetsvoorstel maakt van het overleggen van een VOG voor wethouders een benoembaarheidsvereiste, in aanvulling op de vereisten voor het wethouderschap zoals opgenomen in artikel 36a jo. artikel 10 en artikel 36b Gemeentewet. Dit houdt in dat de VOG door de kandidaat-wethouder voorafgaand aan diens benoeming aan de raad moet worden overgelegd.
Het niet kunnen voorleggen van een VOG – met het screeningsprofiel politieke ambtsdragers – betekent dat een kandidaat-wethouder in de toekomst niet tot wethouder kan worden benoemd. Op dit moment is het echter (nog) niet verplicht om als kandidaat-wethouder een VOG te overleggen, al zal het niet kunnen overleggen van een VOG door een kandidaat-wethouder in de huidige praktijk vaak ook al voor belemmeringen zorgen. Het verplichte karakter van de VOG als benoembaarheidsvereiste zal hoogstwaarschijnlijk in werking treden voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022.
Een kandidaat-wethouder ontvangt een VOG nadat Justis de kandidaat-wethouder heeft getoetst aan het screeningsprofiel dat is opgesteld voor politieke ambtsdragers. In dit screeningsprofiel is volgens de website van Justis onder meer aandacht voor omgang met gevoelige informatie, delicten die kunnen duiden op omkoping en de functieaspecten (omgang met) geld, goederen en/of personen waarbij een terugkijktermijn van tien jaar geldt.
VOG als screeningsmiddel inzetten om integriteit te bewaken
Het raadplegen van eventuele strafbare feiten over een geruime periode van tien jaar biedt echter geen garantie voor het voorkomen van eventuele misstappen in de toekomst. De VOG betreft immers een momentopname. Mede om die reden dient naar mijn mening niet alleen te worden ingezet op het overleggen van een VOG, maar moet de VOG onderdeel zijn van een ‘bredere’ risicoanalyse waarbij de VOG een van de instrumenten is – naast bijvoorbeeld het overleggen van de originele getuigschriften, een BKR-registratie, check in open bronnen zoals KvK, Kadaster en uitlatingen op sociale media, bevragen van referenten en een interview met de kandidaat-wethouder. Een dergelijke risicoanalyse is dan niet alleen een ‘screening aan de poort’ maar geeft ook een doorkijkje naar eventuele (integriteits)hobbels die voor een kandidaat-wethouder op zijn of haar weg kunnen komen. Daarnaast kan de risicoanalyse bijdragen aan bewustwording op het gebied van integriteit bij de kandidaat-wethouder, alsmede de gemeenteraad, waardoor zij met elkaar het gesprek aan (blijven) gaan rondom integriteit. Een dergelijke risicoanalyse is dan niet alleen gebaseerd op toetsing van risico’s maar ook op het samen verkennen waar mogelijke risico’s kunnen liggen.
In dat kader is het positief dat in aanvulling op bovenstaand wetsvoorstel inmiddels een nota van wijziging ligt waarin onder andere een verplichte risicoanalyse integriteit voorafgaand aan de benoeming van kandidaat-wethouders aan het wetsvoorstel wordt toegevoegd. Uit de nota van wijziging blijkt dat de uitvoering van de risicoanalyse niet wordt beschreven, maar er bewust voor is gekozen om open normen te hanteren die lokaal kunnen worden ingevuld om ‘zo recht te doen aan het maatwerk dat de risicoanalyse in de specifieke context van elke gemeente vereist’. Er gelden tevens geen voorgeschreven uitkomsten van de risicoanalyse als benoembaarheidsvereiste. Gemeentebesturen krijgen dus veel ruimte om de inhoud en het proces van de risicoanalyse naar eigen inzicht en wensen in te richten en vast te leggen in een verordening waarbij de ‘Handleiding basisscan integriteit kandidaat-bestuurders’, volgens de nota bij wijziging, goede aanknopingspunten voor de inhoud en reikwijdte van de risicoanalyse biedt. Dat de invulling van de risicoanalyse wordt overgelaten aan de gemeenten zelf draagt mijns inziens echter niet bij aan de uniformiteit. Iedere gemeente kan straks voor zichzelf bepalen waarop moet worden gescreend en hoe zij de risicoanalyse processueel gaat inrichten. Ondanks dat ik het dus als een positieve ontwikkeling beschouw dat straks verplicht een risicoanalyse wordt uitgevoerd, voorzie ik wel risico’s in de uitvoering hiervan als de invulling van een dergelijke risicoanalyse niet nader wordt vastgelegd. Het is dus nog de vraag hoe de risicoanalyse in de praktijk, in 352 (aantal per 1 januari 2021) verschillende gemeenten in het land en onder (tijd)druk, nader zal worden uitgewerkt.
Integriteitsschendingen voorkomen door inzet van de VOG?
Een ander wetsvoorstel dat ik in het kader van deze blog kort wil aanstippen, is het wetsvoorstel VOG Politiegegevens dat op 17 december 2020 door de Tweede Kamer is aangenomen en op dit moment voor behandeling bij de Eerste Kamer ligt. Om integriteitsschendingen beter te kunnen voorkomen heeft (demissionair) minister Dekker in december 2019 in het wetsvoorstel de VOG politiegegevens geïntroduceerd voor bepaalde kwetsbare functies – die per ministeriële regeling zijn aangewezen –waarvoor een hoge mate van integriteit is vereist. Voorbeelden van functies die hierbij worden genoemd zijn douanier, gevangenisbewaarder en officier van justitie. In deze gevallen beoordeelt Justis per geval of politiegegevens (hier is nog geen rechter aan te pas gekomen) van de aanvrager beschikbaar zijn en of deze gegevens relevant zijn. Of die gegevens relevant zijn hangt af van de omstandigheden van het geval, de risico’s die aan de betreffende functie zijn verbonden, en de aard, frequentie en actualiteit van de politiegegevens. Over de proportionaliteit van de uitwerking van dit wetsvoorstel kan een hele blog worden gewijd. Is het namelijk wel proportioneel dat politiegegevens waar (nog) geen rechter aan te pas is gekomen aan iemand blijven kleven en een belemmering kunnen vormen voor een nieuwe baan? Bij politiegegevens kan het bijvoorbeeld ook gaan om gegevens rondom staandehoudingen waarbij de politie op straat heeft gevraagd naar iemands identiteitsbewijs, meldingen bij de politie of om observaties waarvan de persoon in kwestie van het bestaan van deze gegevens niet eens op de hoogte is en door de politie ook niet altijd nader zijn onderzocht, laat staan door een rechter zijn getoetst. Het is hierdoor mogelijk dat een VOG op basis van dergelijke ‘registraties’ wordt afgewezen. Een andere vraag, die minder geënt is op de proportionaliteit van dit wetsvoorstel maar wel in lijn is met voorgaande alinea’s, is of de VOG Politiegegevens wel het instrument is om integriteitsschendingen en/of andere misstanden, zoals het doorspelen van vertrouwelijke informatie, te voorkomen? Mijn antwoord op deze vraag laat zich, na het lezen van bovenstaande alinea’s, vast wel al raden. Nee, afgezien van mijn bedenkingen over de proportionaliteit bij inzet van dit instrument biedt de VOG politiegegevens an sich niet het redmiddel om integriteitsschendingen te voorkomen, maar geldt ook hier weer dat de VOG als screeningsinstrument altijd moet worden ingezet samen met andere screeningsinstrumenten.
Kortom, het dieper verankeren van de VOG als screeningsinstrument is op zichzelf geen verkeerde beweging mits men zich bewust is van de beperkende factoren van de VOG. De VOG moet daarbij niet worden gezien als het ultieme redmiddel in de strijd tegen integriteitsschendingen en of andere misstanden van ambtenaren waardoor het vertrouwen in de overheid een flinke deuk oploopt. Het voorkomen van integriteitsschendingen en/of misstappen, zoals belangenverstrengeling of omkoping en/of misdragingen in vrije tijd, vraagt enerzijds om een risicoanalyse voorafgaand aan benoeming van wethouders of andere functionarissen met een kwetsbare functie, maar daarnaast ook om bewustwording en continue aandacht voor het onderwerp integriteit binnen de gehele organisatie. Met het creëren van bewustwording en het continu aandacht geven aan het thema integriteit binnen de gehele organisatie waardoor mensen elkaar onderling (durven) gaan aanspreken, kunnen we mijns inziens een hele stap maken in het ‘voorkomen’ van integriteitsschendingen en (privé) misstappen.
Meer weten? Lees dan ook de blog van mijn collega Peter Schokker over de VOG (Over de VOG en haken en ogen) of neem gerust contact op.
