De Gemeentewet gaat op de schop. Dat is althans de bedoeling van het wetsvoorstel bevorderen integriteit en functioneren openbaar bestuur. Het voorstel voorziet in enkele stevige wijzigingen: de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) wordt voor wethouders verplicht, het geheimhoudingsregime wordt aangepast en er is gekeken naar de positie van raadsleden die tevens ambtenaar zijn van een gemeenschappelijke regeling waarin de eigen gemeente deelneemt.
Al deze onderwerpen lenen zich op zichzelf voor een beschouwing. Hier beperk ik mij tot de wettelijke bepalingen omtrent deelname aan besluitvorming van de gemeenteraad. In de Memorie van Toelichting lezen we dat het de bedoeling is om de wettelijke bepalingen inzake belangenverstrengeling te verduidelijken. Dat is hard nodig, omdat de praktijk duidelijk maakt dat een heldere grens over wanneer sprake is van belangenverstrengeling ontbreekt. Een oorzaak kan worden gevonden in onder meer het feit dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State door de jaren heen lijkt te hebben geworsteld met de reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet en de verhouding tot artikel 2:4 Algemene wet bestuursrecht, met uiteenlopende uitspraken tot gevolg.
In het voorstel wordt artikel 28 Gemeentewet als volgt veranderd:
1. Een lid van de raad neemt niet deel aan de beraadslaging en stemming over:
a. een aangelegenheid die hem persoonlijk en onmiddellijk rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken;
b. de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is of tot welks bestuur hij behoort.
2. Op de beraadslaging en stemming, bedoeld in het eerste lid, is artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.
(…)
In de toelichting lezen we vervolgens:
‘Het huidige criterium ‘persoonlijk aangaan’ blijft ondanks een redactionele wijziging gehandhaafd. In aanvulling daarop wordt toegevoegd, dat een raadslid zich enkel van beraadslaging en stemming dient te onthouden indien hij – naast een persoonlijk belang – ook een onmiddellijk of actueel belang bij een aangelegenheid heeft. Daarmee wordt bedoeld dat artikel 28 Gemeentewet niet verplicht tot onthouding van beraadslaging en stemming indien er slechts sprake is van een theoretisch belang.’
Een groot deel van de toelichting richt zich op de toevoeging van een nieuw lid 2, waardoor na de invoering van de wetswijziging buiten discussie zal staan dat artikel 2:4 Awb niet van toepassing is op de beraadslaging en de stemming. Door artikel 2:4 Awb op deze onderdelen buiten toepassing te verklaren en het element van de beraadslaging in lid 1 van artikel 28 Gemeentewet toe te voegen, is helder gemaakt dat artikel 28 voortaan de toe te passen norm biedt. Overigens betekent deze aanpassing ook dat artikel 2:4 lid 2 Awb, de zorgplicht van het bestuursorgaan, buiten toepassing wordt verklaard voor de beraadslaging en stemming.
Wat echter mogelijkerwijs nog meer knelt is de toepassing van de nieuwe formulering. Ik noem enkele voorbeelden:
- Dat een raadslid meepraat en meestemt over het tarief van de onroerendzaakbelasting, leidt – gelukkig – zelden tot discussie. Ook al is het raadslid zelf huiseigenaar en raakt het besluit van de raad ook zijn eigen portemonnee. Maar: de besluitvorming is generiek van aard en raakt het raadslid niet exclusief. Bij de vraag of een raadslid – tevens campingeigenaar – mee mag praten over de vaststelling van het tarief van de toeristenbelasting, wordt de discussie in de praktijk vermoedelijk al groter. Dat is in ieder geval wel zo als ik de vraag in gemeenteraden stel. Hoeveel campings telt de gemeente? Maakt dat uit? En het raadslid draagt toch alleen de geïnde belastingen af, is dit het in de toelichting bedoelde theoretische belang?
- Dat een raadslid meepraat en meestemt over het bestemmingsplan waarin ook zijn perceel is betrokken, leidt evenmin vaak tot discussie. Maar wat te denken van een zienswijze die hij – als burger met dezelfde rechten als eenieder – naar voren heeft gebracht? Is het raadslid dan wel persoonlijk en onmiddellijk betrokken, omdat zijn belang actueler is?
- Stel – en dit voorbeeld is niet fictief – dat een raadslid in een huis woont dat op de nominatie staat om te worden gesloopt om een nieuwbouwwijk mogelijk te maken. En dit raadslid heeft zijn kiezersmandaat verkregen door de buurt te mobiliseren, een direct gevolg van de gemeentelijke plannen. Mag het raadslid dan wel meepraten en meestemmen over behoud van zijn eigen woning? Of vertegenwoordigt hij de stem van het volk, waarbij hij toevallig ook de grootste belanghebbende is met het meest actuele belang?
- Stel – ook een greep uit de praktijk – dat een raadslid, werkzaam als conciërge op een middelbare school in de gemeente, meepraat en meestemt over de komst van een nieuw schoolgebouw. Mag het raadslid dat? Het lijkt hier toch vooral om een theoretisch belang te gaan, want er is geen sprake van enig persoonlijk voordeel. Of het moet zijn dat het raadslid in een mooie nieuwe werkomgeving terecht komt, vijf minuten minder ver fietsen dan voorheen. Maar stel hij is juridisch medewerker bij een waterschap, bereidt als zodanig al enkele jaren de aanleg van een schutsluis en gemaalgebouw voor, voert daartoe overleg met de ambtenaren van de gemeente en zit in de gemeenteraad – laten we deze gemakshalve Winsum noemen – als deze zich buigt over een bestemmingsplanwijziging ter plaatse. Mag het raadslid dan meepraten en meestemmen? Of geldt dan nog steeds dat een raadslid ‘dat er onmiskenbaar blijk van heeft gegeven uit hoofde van een andere functie te staan voor het belang van het waterschap, naar de burger de sterke schijn wekt niet onbevangen te staan ten opzichte van alle af te wegen belangen’.
Begrijp mij niet verkeerd, ik juich verheldering van de norm voor raadsleden toe. De praktijk waarin bij elke suggestie van een mogelijk belang, al verkramping optreedt en raadsleden zich onthouden van stemming, is onhoudbaar en ondemocratisch. Louter de schijn tegen hebben kan beschadiging van reputaties en carrières veroorzaken. Maar in de ideale wereld is het raadslid niet die neutrale, belangeloze beroepspoliticus. In de ideale wereld staat het raadslid met de beide voeten in de maatschappij en moeten we niet terugschrikken van idealen, loyaliteiten en belangen die de politieke arena betreden.
De vraag is of deze nieuwe normstelling het beoogde effect heeft.
