Voorkomen is beter dan genezen. Gemeenten, provincies en waterschappen dienen de integriteit van het openbaar bestuur te waarborgen. Bijvoorbeeld door bij de benoeming van een kandidaat-bestuurder, een risicoanalyse integriteit uit te (laten) voeren. Ook BING voert, in opdracht van gemeenten, provincies en waterschappen, dergelijke risicoanalyses uit. De risicoanalyse integriteit is een effectief instrument waarmee mogelijke risico’s en kwetsbaarheden van de kandidaat-bestuurder in beeld worden gebracht en eventuele beheersmaatregelen kunnen worden afgesproken.
Dialoog, géén afvinklijst
Bij de uitvoering van een risicoanalyse integriteit, bijvoorbeeld in het geval van een kandidaat-wethouder. worden momenteel normen uit wet- en regelgeving en de eigen gedragscode van de desbetreffende gemeente als referentiekader gehanteerd. Aan de hand daarvan wordt bekeken of de kandidaat aan de wettelijke eisen voldoet zoals ingezetenschap en in bezit is van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG). Daarnaast wordt tijdens een risicoanalyse ook op de wettelijke integriteitsnormen getoetst zoals mogelijk onverenigbare betrekkingen, minder wenselijke nevenfuncties en verboden handelingen. Een belangrijk onderdeel van de risicoanalyse integriteit voor BING is daarnaast het voeren van een gesprek met de kandidaat-wethouder. Aan de hand van voorbeelden uit de eigen praktijk én fictieve voorbeelden wordt een gesprek gevoerd over de wijze waarop de kandidaat-bestuurder met integriteitsdilemma’s omgaat. Het gesprek heeft als doel integriteitsrisico’s bespreekbaar te maken en het integriteitsbewustzijn van de kandidaat en zijn omgeving te vergroten en bovendien te adviseren over maatregelen hoe geconstateerde risico’s zoveel mogelijk kunnen worden gemitigeerd.
Voorwaarde voor dit gesprek is echter dat de kandidaat-wethouder in een veilige en vertrouwelijke omgeving kan spreken en zo bereid is twijfels, dilemma’s en overig relevante informatie te delen met onze onderzoekers. Een kandidaat-wethouder zou zich geremd kunnen voelen met het delen van informatie wanneer vertrouwelijkheid van een risicoanalyse niet is gewaarborgd. De risicoanalyse heeft vooral meerwaarde als sprake is van een oprechte dialoog die een voorbereiding vormt voor het wethouderschap, in plaats van een hoepeltje waar de kandidaat doorheen moet springen.
Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur
De risicoanalyse integriteit is thans een instrument dat, in het geval van een wethouder, door een gemeente in kan worden gezet. Deze optie is derhalve nu nog facultatief, maar daar komt mogelijk een einde aan. Op dit moment ligt immers een wetsvoorstel voor dat de uitvoering van een risicoanalyse integriteit voor benoeming van een kandidaat-bestuurder verplicht maakt. In dit wetsvoorstel ligt besloten dat de uitvoering van een dergelijke risicoanalyse uitsluitend ziet op de integriteitsnormen met een wettelijke grondslag, zoals eventueel onverenigbare betrekkingen, nevenfuncties en – volgens het wetsvoorstel – een verbod op bepaalde financiële belangen. Een van de afwegingen van de wetgever om alleen nog te toetsen aan de wettelijke normen, is om daarmee meer uniformiteit aan te brengen in het benoemingsproces van een kandidaat-wethouder. Hoewel het begrijpelijk is dat gestreefd wordt naar uniforme integriteitsnormen, lijkt het wetsvoorstel voorbij te gaan aan de realiteit waarin belangenverstrengeling, omgangsvormen en misdragingen in de privésfeer de drie meest voorkomende onderwerpen zijn waarmee politici in een publiekelijke integriteitsaffaire belanden (FTM, Politieke integriteitsindex 2023). De categorie ‘misdragingen in de privésfeer’ staat door de jaren heen met stip op nummer één. Het gaat dan bij uitstek om gedragingen die vaak weinig met het werk als wethouder van doen hebben, maar waarbij – in de ogen van media, inwoners, bedrijven en/of belanghebbenden – door een wethouder niet het goede voorbeeld wordt gegeven.
Volgens de wetgever is het ten aanzien van persoonlijke integriteit, zoals ‘misdragingen in de privésfeer’, niet goed mogelijk van een vastomlijnde norm te spreken, laat staan een norm in juridische zin. Wat bijvoorbeeld als ‘persoonlijk integer’ moet worden gekwalificeerd is contextafhankelijk, (ten dele) subjectief en soms dus ook multi-interpretabel, aldus de wetgever. De wettelijk voorgeschreven risicoanalyse – die één onderdeel vormt van het benoemingsproces – kan daar, volgens de wetgever, niet op zien. Het wetsvoorstel schrijft voor dat de conclusie, aanbevelingen en eventuele maatregelen in de risicoanalyse integriteit ten aanzien van bijvoorbeeld een kandidaat-wethouder overlegd worden aan de raad. Dit betekent volgens de wetgever nadrukkelijk niet dat voor de persoonlijke integriteit of algemene geschiktheid van kandidaten geen aandacht kan zijn in het benoemingsproces. Volgens de wetgever is en blijft de benoeming van wethouders aan de raad. De gemeenteraad mag daarbij elke denkbare (politieke) overweging betrekken. Hierbij kunnen kandidaten, zo stelt de wetgever, ook bevraagd worden op persoonlijke integriteit tijdens de openbare raadsvergadering waarin kandidaten al dan niet benoemd worden. Het gesprek over persoonlijke integriteit verschuift hierdoor van de vertrouwelijkheid naar de openbaarheid. Hier gaat de schoen mogelijk wringen.
Open(baar)heid versus vertrouwelijkheid?
Bij het uitvoeren van een risicoanalyse Integriteit rapporteren wij onze bevindingen doorgaans aan de burgemeester van de betreffende gemeente, al dan niet met een bondig openbaar verslag voor de raad. De rapportage aan de burgemeester is in beginsel niet bedoeld voor de openbaarheid en ook het gesprek met de kandidaat wordt in vertrouwelijkheid gevoerd. Zonder deze zekerheid aan de voorkant bestaat het risico dat niet alle relevante informatie van de kandidaat-bestuurder op tafel komt en dat kan een goede uitvoering van de werkzaamheden en bijbehorend optimaal resultaat in de weg gaan staan. In de mogelijk nieuwe situatie is het voorstelbaar dat een kandidaat-wethouder zich ten overstaan van de raad geremd zou kunnen voelen alle relevante zaken, in het kader van de risicoanalyse integriteit, op tafel te leggen.
In dit licht is de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 24 juli 2024 eveneens interessant. De Raad van State heeft bepaald dat delen van de vertrouwelijke integriteitstoets, uitgevoerd door Berenschot ten aanzien van een voormalig wethouder van de gemeente Maasdriel, openbaar moeten worden gemaakt. De indiener van een (destijds nog) Wob-verzoek wilde delen van de integriteitstoets in kunnen zien, die betrekking hebben op het mogelijke belang van de wethouder bij een procedure gericht op het verkrijgen van een bouw mogelijkheid voor een woning op het perceel naast zijn woning. De Raad van State ging daar dus ten dele in mee.
Uiteraard zijn openheid en transparantie belangrijke pijlers in onze democratische rechtstaat. Echter, volledige transparantie aan de achterkant, kan leiden tot geheimzinnigheid aan de voorkant. De realiteit is veelkleurig en betreft vaak een grijs gebied waarin een goed afgestemd moreel integriteitskompas belangrijk is. Juist om die reden is het belangrijk gezamenlijk met een kandidaat-wethouder te spreken over zaken als omgangsvormen, omgang met sociale media of (oude) beschuldigingen van niet-integer gedrag. Dit zijn alle voorbeelden waar bestuurders in hun functie mee te maken (kunnen) krijgen, dikwijls over kunnen struikelen en waarbij de te toetsen wettelijke normen geen of weinig uitkomst bieden. Onze ervaring leert dat de kandidaat-wethouder het gesprek als nuttig en behulpzaam ervaart ter voorbereiding op zijn of haar ambt.
Afvinklijst, géén dialoog?
Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid dit gesprek over persoonlijke integriteit te blijven voeren bij een verplichte risicoanalyse integriteit. Zaken die geen verband houden met de wettelijke integriteitsnormen, zullen niet kunnen worden opgenomen in de rapportage en derhalve niet worden gerapporteerd aan de raad. Bij de inwerkintreding van de nieuwe wet wordt het de verantwoordelijkheid van de kandidaat-wethouder zelf om niet alleen alle relevante zaken in een risicoanalyse integriteit te melden, maar vooral om, indien opportuun, deze relevante zaken daarna persoonlijk te bespreken met de burgemeester. Het gesprek in de risicoanalyse behoudt dus zijn waarde, maar het streven naar een toetsing op uniforme, wettelijke integriteitsnormen kan ook opleveren dat de risicoanalyse meer het karakter krijgt van een hoepeltje waar de kandidaat doorheen moet springen.
